鄉村振興視域下法治鄉村建設的若干思考

2020-03-16 03:30:42 黨政論壇 2020年2期

翟磊

[摘 要]實施鄉村振興戰略,要堅定不移走出一條具有中國特色社會主義法治鄉村道路。當前,法治鄉村建

設尚存在法治觀念“有而不強”、法治人才“有而不優”、法律體系“有而不全”等問題,為此,

法治鄉村建設要進一步加強普法宣傳法治教育,夯實農村法律人才基礎,健全涉農法律法規體系,

構建現代鄉村治理體系等。

[關鍵詞]鄉村振興;法治鄉村;基層治理

習近平總書記指出,鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略,是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務,堅持把實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”總抓手。①法治,既是鄉村振興戰略的內在要求,也是實施鄉村振興戰略的重要保障。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出“建設法治鄉村”,努力實現法治鄉村高水平建設、高質量發展,堅定不移走出一條具有中國特色社會主義法治鄉村道路,具有重大而深遠的時代意義。

一、法治鄉村建設的時代意義

1.法治鄉村建設是全面依法治國的重要基礎

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央提出全面依法治國這一具有標志性、創新性、戰略性的重要理論和實踐命題。黨的十八屆四中全會進一步就全面依法治國作出部署并指出,“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層”。②法治是治國理政的基本方式,鄉村是中國社會堅實的底座,因此我們可以說,全面依法治國戰略的根基根本在鄉村、活力源泉在鄉村,但同時難點也在鄉村、薄弱點也在鄉村。鄉村處于國家治理體系最基層,是社會的終端和末梢。要深刻認識法治鄉村建設是全面依法治國的重要基礎,是全面依法治國不可或缺的重要一環,只有加強法治鄉村建設,才能夯實法治社會的根基,筑牢全面依法治國的根基。③鄉村基層法治水平高不高,直接影響到依法治國戰略全面不全面、深入不深入,直接影響到依法治國戰略基礎扎實不扎實、牢靠不牢靠。

2.法治鄉村建設是實施鄉村振興的支撐保障

實施鄉村振興戰略,是黨的十九大作出的重大戰略部署?!爱a業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!笔青l村振興總要求,“治理有效”關鍵在依法治理,而依法治理是“治理有效”的支撐保障。法律是調整各種利益關系的產物和手段,鄉村振興戰略的實施,涉及主體多、利益關系復雜,在綜合運用經濟、行政、法律手段中,法律手段是其中之關鍵。法治鄉村建設是鄉村振興不可分割的組成部分,法治鄉村高水平建設必將為鄉村振興提供強有力的保障,進而助力鄉村振興的高質量實施。

3.法治鄉村建設是全面建成小康社會的必然要求

以人民為中心,滿足人民群眾生存和發展的需要、關切人民群眾的幸福安康的根本價值追求,是全面建成小康社會的必然要求。新時代鄉村在物質發展的同時,農民對于社會主義民主法治、公平正義、平安和諧的要求越來越高。因而,全面建成小康社會必須把鄉村的全面小康放在突出位置,必須進一步強化法治建設這個重要保障,滿足農村人民群眾日益增長的美好生活需要,確保農村和諧穩定,人民安居樂業,社會公平正義。

4.法治鄉村建設是治理現代化的應有之義

習近平總書記指出,農村的現代化既包括“物”的現代化,也包括“人”的現代化,還包括鄉村治理體系和治理能力現代化。④“基礎不牢、地動山搖”,治理體系和治理能力現代化離不開鄉村治理體系和治理能力現代化,某種程度上,鄉村治理體系和治理能力現代化是關鍵所在,直接關系到國家治理體系和治理能力現代化的速度、幅度、力度和深度。毋庸諱言,鄉村治理體系和治理能力現代化的根本路徑是法治,在構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現代鄉村治理體制中,在構建自治、法治、德治“三治”融合的鄉村治理體系中,法治具有“壓艙石”“定盤星”的作用。

二、法治鄉村建設的瓶頸短板

1.法治觀念“有而不強”

農民法律意識和法律素質直接影響著鄉村法治建設的進程和水平。應該說,近年來伴隨著鄉村振興戰略的深入實施,從中央到地方,針對農村地區的法律教育和宣傳力度不可謂不強,也確實在很大程度上提升了農村村民法律意識和法律素質,上海普法宣傳和教育的力度較之全國更大,上海郊區農民法治素養普遍還比較高。但客觀上,受傳統農耕文明的影響,在郊區農村地區農民缺乏法律意識和法律素養的問題不同程度存在。我們應該清醒地看到,農民法治觀念“有而不強”的問題對農村基層法治建設產生一定制約作用,必須拿出系統性“組合拳”方能補齊短板。

2.法治人才“有而不優”

總體上看農村法治人才存在“有而不優”的問題,雖然經過多年努力,農村法治隊伍解決了“有沒有”的問題,但還沒有解決“優不優”的問題。雖然村民理事會、人民調解委員會、綜治站等村級組織都可以提供相關法律服務,但這些村級組織缺乏專職法律人員,工作人員大多由“村兩委”工作人員或村志愿者兼任,因為缺乏系統、專業的法律知識,提供的法律服務良莠不齊,質量無法保證。雖然大多鄉村建立了“律師駐村”機制,但駐村律師存在“一對多”“崗在人不在”的現象,律師個人有效的工作時間和精力均難以保證提供及時有效的服務。雖然,近年來“大學生村官”“村第一書記”“駐村指導員”等為農村干部隊伍注入新鮮血液,但其中有法律教育背景的也不多。此外,村級法治提供支撐的鄉鎮一級,也多存在專業化程度不高、人少事多、人才流失、青黃不接等現實困境,面對農民對法律服務的新訴求、面對鄉村法治建設的新要求,往往會出現“老辦法不管用、新辦法不會用”的困擾。

3.法律體系“有而不全”

隨著經濟社會深入發展,民主法治也日趨完善,農村立法力度也隨之明顯加大,涉農法律法規體系不斷健全。然而,相較于農民更高要求、相較于鄉村振興需求,農村法律法規仍有待進一步完善健全。中國特色社會主義法律法規體系雖已于2011年底形成,但現法律法規更多以城市為對象,對農村的關注相對較少,從現實需求看,涉農立法難以充分反映“三農”發展的客觀規律,有的領域存在立法空白,有的立法層次較低,有的沒有適時修改,不能適應鄉村振興客觀需要。例如,涉及有效保護農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法權益的保護,亟需加大修法力度以適應實際需求。十九大報告中提出“探索完善宅基地所有權、資格權、使用權分配改革”“培育新型經營主體”等,應加強針對性立法,實現立法與改革相銜接??梢?,法治鄉村建設亟須在涉農法律法規“有法可依”的基礎上進一步健全體系、優化供給。

三、法治鄉村建設的發展路徑

1.著眼于培養法律意識,加強普法宣傳法治教育

繼續推動普法宣傳,改變傳統的宣傳方式,使村民真正理解法律。一是觀念上的改變,二是形式上的創新,三是內容上的拓展。在觀念上,強化他們的依法維權意識,形成良好的法治教育氛圍,發揮村規民約的作用,在制定或優化村規民約時加入法治的元素,如解決問題首選調解、訴訟等方式,其次當村民權益受到侵害并且找有關部門無法解決時,學會利用正當途徑解決糾紛。在形式上,法治教育途徑呈現多元化,除了基礎的法條教學外應結合他們身邊的案例進行分析和比較,加強村民們的綜合運用能力;開展文藝活動時, 除了傳統節目外,可以加入相聲、小品等法治文藝節目;通過拍攝法治VLOG、播放法治廣播劇、電視劇等,全方位大范圍地讓村民主動參與到學習中來。在內容上,將鄉村法治文化建設作為長期重大的基礎性任務,落實基層政府和主管部門責任,讓法治文化在鄉村發揮引領和規范作用。

2.著眼于建設法律隊伍,夯實農村法律人才基礎

完善基層法律服務機構,不僅要完善基層服務機構的規章制度,更要加強對法律服務人才的吸納與發展。各基層司法所作為鄉村地區主要法律服務機構,在法治鄉村建設中發揮關鍵作用,是法治鄉村建設的橋頭堡⑤,應具備能夠普遍為群眾提供法律幫助和法律援助的能力,在選拔時重視從業人員的專業素質及服務意識,在村民進行法律咨詢時,能夠及時準確地為他們答疑解惑。應不斷強化法律服務隊伍人員的執業能力、執業道德、服務意識,定期邀請基層優秀法官、專家教授、知名律師等針對基層法律服務工作者的業務需求進行專項培訓,提高其業務素質和理論水平。在吸引人才方面,建立人才儲備激勵機制,在工資、五險一金方面給予適度補貼,在高校加大對基層法律服務行業的宣傳,吸引更多高素質高學歷的青年學生進入到基層法律服務隊伍,同時也可以與各學校法學院建立定向法律幫扶學生實踐中心,為大批高素質的法學生提供假期實習的機會,將實踐與理論結合,為基層法治事業的建設貢獻新鮮血液。

3.著眼于強化立法供給,健全涉農法律法規體系

完善法律體系是遵守法治原則的前提,完善涉農法律法規體系是法治鄉村建設基礎。要加大涉農法律法規研究力度,樹立問題導向、短板導向,不斷優化農業農村現代化發展的法律法規制度供給,完善鄉村治理法律法規制度體系。要完善農民權利保障法律體系,推動在資源變資產、農民變股民、農村集體經濟實現形式等領域加強法律供給,實現立法突破。要健全村民自治法律體系,改變現有村民自治制度單一立法模式,以適應新形勢下在農村事務繁雜和體系龐大的業務、農務、財務狀況,注重《村民委員會組織法》與各部門法律的銜接。要完善基層政府依法行政法律法規保障和監督體系,從立法上解決應該執哪些法、如何執法、權力保障和制衡問題,確保不發生“缺位、越位、不到位”現象;要完善涉農司法審判工作和鄉村司法便民機制,強化法律在鄉村治理中的權威地位。

4.著眼于實現“三治”融合,構建現代鄉村治理體系

“三治”即自治、法治、德治,強調公民的有序參與,要高度重視基層民主,增強法律意識,同時也要遵法守法,依法治國加強對政府、行政機關的監督。自治首先要求自治主體具備法治素養,其次國家完善配套法律制度,同時鄉村社會發揮內生動力;法治一方面需要通過自治載體實施,另一方面需要德治配合才能相得益彰;道德具有價值引領和支撐功能。處理好自治、法治和德治三者的關系也是實現基層民主法治化的重要內容。村民自治是在黨的領導下,遵守憲法和其他法律規范基礎上的自治,貫徹落實黨的號召,充分擁護黨的領導;其次,厘清鄉鎮政府和村委會的關系,從全能型政府向有限型政府轉變,真正做到還權于鄉村,杜絕出現責任相互推諉、村干部濫用職權等情形;同時,也要激活村民對村規民約的認可,大力發揮德治的作用,村規民約作為“軟法”是法治秩序中不可或缺的重要部分,合理利用能有效拓寬法律體系的范疇,遵守公序良俗原則既是鄉村振興背景下法治鄉村建設的必然要求,也是建設鄉風文明、繼承優秀傳統文化的重要內容。所以,推進基層法治化進程需要三者的有機結合,同向聚力鄉村治理體系的完善,助推國家治理現代化。

注釋:

①④習近平:《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》,《求是》2019年第11期。

②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,《人民日報》,2014年10月29日,第1版。

③⑤傅政華:《建設法治鄉村夯實全面依法治國根基推動實施鄉村振興戰略——在全國法治鄉村建設工作會議上的講話》,《中國司法》2019年第07期。

(作者系原浦東新區周浦鎮黨委副書記、鎮長,華東政法大學法律方法專業在讀博士研究生)

(責任編輯 ? 周 ??。?/p>

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